Verwaltungsverfahren – Arten, Ablauf, Rechte und Pflichten der Beteiligten einfach erklärt

Nahezu jeder Bürger hat irgendwann mit einer öffentlichen Behörde zu tun und erlebt ein sogenanntes Verwaltungsverfahren. Hierbei handelt es sich um einen Prozess, in dem die öffentliche Verwaltung eine Entscheidung trifft, die die Rechte und Pflichten eines Bürgers betrifft. Dieses Verfahren dient der Durchführung und Umsetzung von Gesetzen und Verordnungen durch die Verwaltung.

Bundesbehörden oder Landesbehörden werden also in vielfältiger Weise nach außen hin tätig und wirken auf die Bürger ein, entweder belastend oder begünstigend. Bevor eine solche Entscheidung (Verwaltungsakt) getroffen wird, hat die Behörde den Betroffenen anzuhören. Die Entscheidung ergeht durch einen Bescheid, wogegen der Betroffene in der Regel innerhalb einer bestimmten Frist vorgehen kann. Ein Verwaltungsverfahren kann auf Antrag oder auch von Amts wegen eingeleitet werden.

Was ist ein Verwaltungsverfahren?

Verwaltungsferfahren (© chaylek – stock.adobe.com)Mit Verwaltungsverfahren im Verwaltungsrecht meint man die Tätigkeit einer Behörde, die erforderlich ist, um einen Verwaltungsakt zu erlassen oder einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen, vgl. § 9 VwVfG (Verwaltungs-Verfahrens-Gesetz).

In § 9 VwVfG ist die Legaldefinition enthalten, die unter dem Begriff Verwaltungsverfahren „die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörde, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags gerichtet ist“ zu verstehen, die „den Erlass des Verwaltungsaktes oder den Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrags einschließt.“

Die Verfahrensgrundsätze dazu sind in §§ 9 bis 30 VwVfG geregelt. Ein Verwaltungsverfahren ist also ein rechtlicher Prozess, in dem eine Behörde Entscheidungen trifft oder Maßnahmen ergreift, die das Verhältnis zwischen der öffentlichen Verwaltung und den Bürgern oder anderen Institutionen betreffen. Es dient der Regelung von Angelegenheiten, die im öffentlichen Interesse liegen, und stellt sicher, dass die Entscheidungen der Verwaltung transparent, nachvollziehbar und rechtmäßig sind. Das Verwaltungsverfahren ist in vielen Bundesländern durch spezifische Gesetze geregelt. Ziel ist es, ein faires und gerechtes Verfahren zu gewährleisten und den Rechtschutz der Bürger zu sichern.

Das Verwaltungsverfahren ist grundsätzlich nicht-förmlich, d.h. dass das Verwaltungsverfahren an bestimmte Formen nicht gebunden ist, solange keine besonderen Rechtsvorschriften für die Form des Verfahrens bestehen, vgl. dazu § 10 VwVfG. Grund hierfür ist, dass das Verfahren schnell, einfach und zweckmäßig durchgeführt werden soll.

Für Streitigkeiten im öffentlichen Recht gilt grundsätzlich das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) und die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Verwaltungsverfahren – Arten

Es gibt verschiedene Arten von Verwaltungsverfahren:

• Förmliches Verwaltungsverfahren, §§ 63 ff. VwVfG

Besonders ausgestaltetes Verfahren mit erhöhten Anforderungen an fachliche und juristische Qualität; in der Regel eingriffsintensive Verwaltungsentscheidungen.

• Nichtförmliches Verwaltungsverfahren, § 10 VwVfG

Dieses Verfahren stellt den Regelfall der Verwaltungstätigkeit dar. Es ist immer dann gegeben, wenn keine andere Form vorgeschrieben ist.

• Planfeststellungsverfahren, §§ 72 ff. VwVFG

Ziel ist der Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses.

• Widerspruchsverfahren, §§ 68 ff. VwGO

Bei einem Widerspruch gegen Verwaltungsakt handelt es sich um ein verwaltungsgerichtliches Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO. Es ist aber gleichzeitig als echtes Verwaltungsverfahren anzusehen, weil es von der Verwaltungsbehörde durchgeführt wird.

• Mehrstufige Verwaltungsverfahren

Dieses Verfahren kommt überwiegend bei Genehmigungsverfahren über Großprojekte zur Anwendung, in denen zahlreiche Fragen geklärt werden müssen.

• Massenverfahren

Ein Verfahren mit einer besonders großen Zahl Beteiligter.

Beteiligte

Im VwVfG kommt regelmäßig der Begriff des „Beteiligten“ vor. Fraglich ist, wer als Beteiligter im Verwaltungsverfahren angesehen wird? Demnach ist Beteiligter der, der kraft Gesetzes oder durch behördliche Erklärung zum Beteiligten an einem Verwaltungsverfahren bestimmt wird.

Dazu gehören

• der Antragsteller
• der Antragsgegner
• der Beigeladene
• sonstige Beteiligte nach § 13 VwVfG.

In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, wer also die sogenannte „Beteiligtenfähigkeit“ besitzt? Mit der Beteiligtenfähigkeit meint man die rechtliche Fähigkeit, als Subjekt an einem Verfahren vor einer Behörde teilnehmen zu können.

Gemäß § 11 VwVfG sind beteiligungsfähig

• natürliche und juristische Personen, vgl. § 11 Nr. 1 VwVfG,
• Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann, vgl. § 11 Nr. 2 VwVfG
• Behörden, vgl. § 11 Nr. 3 VwVfG

Die Beteiligtenfähigkeit steht also in einem engen Zusammenhang mit der sogenannten Rechtsfähigkeit. Grundsätzlich ist derjenige beteiligtenfähig, der rechtsfähig ist. Behörden besitzen zwar an sich keine Rechtsfähigkeit. Dennoch erlangen sie diese Rechtsfähigkeit kraft Gesetzes.

Prinzipien des Verwaltungsverfahren

Verwaltungsrecht (© nmann77 – stock.adobe.com)Das Verwaltungsverfahren unterliegt diversen Prinzipien (Maximen):

• Offizialprinzip

Hier entscheidet die Behörde von Amts wegen – „ex officio“ - über die Eröffnung des Verwaltungsverfahrens. Offizialprinzip bedeutet also, dass es nicht in der Hand des Bürgers, sondern in der Hand der Behörde liegt, die Entscheidung zu treffen, ob ein Verwaltungsverfahren durchgeführt wird. Das Offizialprinzip ist wiederum in 2 Unterprinzipien zu unterteilen: in das Legalitäts- und in das Opportunitätsprinzip.

• Legalitätsprinzip

Hier muss die Behörde tätig werden.

• Opportunitätsprinzip

Hier hat die Behörde ein Ermessen im Hinblick auf die Eröffnung des Verfahrens. Kann durch das Dispositionsprinzip durchbrochen werden.

• Dispositionsprinzip

Hier entscheidet der Bürger mit seinem Antrag darüber, ob die Behörde das Verfahren eröffnen muss oder nicht. Die Entscheidung über die Einleitung und die Fortführung eines Verwaltungsverfahrens liegt somit allein beim Bürger. Er hat es in der Hand, durch die Antragstellung die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens zu erzwingen bzw. zu ermöglichen. Durch die Nicht-Stellung eines Antrags kann er das Verwaltungsverfahren also verhindern. Zudem kann der Bürger durch die Rücknahme eines Antrags die Behörde zwingen, ein eröffnetes Verwaltungsverfahren einzustellen.

Ablauf eines Verwaltungsverfahrens

Gemäß § 22 VwVfG entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und wann sie ein Verwaltungsverfahren durchführt. Somit ist sie nicht verpflichtet ein Verfahren durchzuführen. Die Ausnahmen von diesem Grundsatz sind in § 22 S. 2 VwVfG geregelt. So muss nach § 22 S. 2 Nr. 1 VwVfG die Behörde ein Verfahren durchführen, wenn sie von Amts wegen oder aufgrund eines gestellten Antrags dazu verpflichtet ist. Sonst darf sie kein Verwaltungsverfahren einleiten, wenn sie nur aufgrund eines Antrags tätig werden darf, aber ein solcher bisher nicht gestellt wurde, vgl. § 22 S. 2 Nr. 2 VwVfG.

Grundsätzlich lässt sich sagen, dass der Verfahrensablauf dem im Zivilprozess angenähert ist, auch wenn einige Abweichungen zu beachten sind. Ein großer Unterschied zum Zivilprozess ist, dass der Verwaltungsrechtsstreit nicht dem Verhandlungsgrundsatz unterliegt, sondern dem Amtsermittlungsgrundsatz. Das heißt, dass das Gericht verpflichtet ist, von sich aus den für seine Entscheidung notwendigen Sachverhalt zu ermitteln. Es darf also auch solche Beweise nutzen, die von den Parteien nicht angeboten worden sind. In der Praxis kann dauert ein verwaltungsgerichtliches Verfahren in der Regel noch länger als ein Zivilprozess.

Das Verwaltungsverfahren gliedert sich in der Regel in folgende Abschnitte:

1. Antragstellung
2. Prüfung des Antrags
3. Ermittlung des Sachverhalts
4. Anhörung der Beteiligten
5. Entscheidung mit Rechtsbehelfsbelehrung
6. Rechtsbehelf (Widerspruch und/oder Klage)
7. Vollziehung (wenn rechtskräftig und kein Rechtsbehelf eingelegt wurde)

Antragstellung

Bei den meisten Verwaltungsverfahren stellt der Bürger einen Antrag bei der zuständigen Behörde, z.B. auf Erteilung einer Genehmigung, Lizenz oder eines Ausweises. Allerdings gibt es auch Verfahren, wo es keinen Antrag des Betroffenen gibt und die Behörde von Amts wegen tätig wird oder nachdem ein Dritte die Behörde von einem Sachverhalt in Kenntnis gesetzt hat.

Prüfung des Antrags

Die Behörde prüft den Antrag auf Vollständigkeit und Richtigkeit. Gegebenenfalls fordert sie weitere Unterlagen an.

Ermittlung des Sachverhalts

Die Behörde sammelt Informationen und Beweise, die zur Entscheidung erforderlich sind. Dies kann auch die Anhörung von Zeugen oder die Einholung von Gutachten beinhalten.

Anhörung der Beteiligten

Vor dem Erlass eines Verwaltungsaktes ist grundsätzlich eine Anhörung durchzuführen, vgl. § 28 VwVfG.

In der Anhörung wird den betroffenen Bürgern die Möglichkeit gegeben, sich zu den erhobenen Fakten und den beabsichtigten Entscheidungen zu äußern.

Der Beteiligte/Betroffene muss also von der Behörde vor der Entscheidung die Möglichkeit zur Stellungnahme erhalten. Der Betroffene muss keine Stellungnahme abgeben.

Mit der Anhörung wird der Grundsatz des rechtlichen Gehörs nach Art. 103 I GG gewahrt.

Entscheidung

Die Behörde trifft eine Entscheidung, die in der Regel schriftlich mitgeteilt wird. Die Entscheidung kann positiv oder negativ ausfallen.

Rechtsbehelfsbelehrung

In der Entscheidung wird in der Regel auch darauf hingewiesen, welche Möglichkeiten von Rechtsmitteln (z.B. Widerspruch, Klage) für den Betroffenen bestehen.

Vollziehung

Nach Ablauf der Fristen für mögliche Rechtsmittel wird die Entscheidung wirksam und umgesetzt.

Rechte und Pflichten im Verwaltungsverfahren

Als Betroffener hat man im Verwaltungsverfahren auf der einen Seite gewisse Rechte, auf der anderen Seite auch einige Pflichten.

Rechte des Betroffenen:

• Recht auf Anhörung: Betroffene haben das Recht, vor der Entscheidung der Behörde angehört zu werden, § 28 VwVfG.  
• Recht auf Akteneinsicht: Betroffener können Einsicht in die relevanten Akten und Unterlagen nehmen, die für die Entscheidung herangezogen werden, § 29 VwVfG.
• Recht auf Begründung: Die Entscheidung der Behörde muss in der Regel schriftlich begründet werden.
• Recht auf Rechtsbehelf: Betroffene haben das Recht, gegen Entscheidungen Widerspruch einzulegen oder Klage zu erheben.
• Recht auf Vertretung (§ 14 VwVfG)
• Beratungs- und Auskunftsrecht (§ 25 VwVfG)
• Recht auf Geheimhaltung (§ 30 VwVfG)

Pflichten des Betroffenen:

• Mitwirkungspflicht: Betroffene sind verpflichtet, erforderliche Informationen und Unterlagen bereitzustellen, die für die Entscheidung notwendig sind.
• Wahrheitsgemäße Angaben: Betroffene müssen alle Angaben wahrheitsgemäß machen und dürfen keine falschen Informationen einreichen.
• Einhaltung von Fristen: Betroffene müssen Fristen für die Einreichung von Anträgen oder Widersprüchen beachten.

Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren

Nach § 29 Abs. 1 VwVfG hat der Betroffene einen Anspruch auf Einsicht in die Verfahrensakten. Dieses Recht besteht jedoch nicht, soweit durch sie die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Behörde oder schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen des Staates oder Dritter beeinträchtigt werden, vgl. § 29 Abs. 2 VwVfG.

Das Recht auf Akteneinsicht besteht bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens. Es ist allerdings im Gesetz nicht geregelt, wann ein Verwaltungsverfahren abgeschlossen ist, so dass es streitig ist, wann das Verfahren beendet ist.

Nach § 29 Abs. 3 S. 1 VwVfG erfolgt die Akteneinsicht bei der Behörde. Man hat aber keinen Anspruch darauf, die Akten von der Behörde auszuleihen und z.B. mit nach Hause zu nehmen. Lediglich der bevollmächtigte Rechtsanwalt des Betroffenen hat einen Anspruch auf Aktenüberlassung in analoger Anwendung von § 100 Abs.2 Nr. 3 VwGO.

Von daher macht es immer Sinn, einen Fachanwalt für Verwaltungsrecht zu beauftragen, der zunächst Einsicht in die Verfahrensakten nimmt.

Beispiel

A ist vor einigen Jahren aus Nepal nach Deutschland gekommen und hat eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis (Niederlassungserlaubnis). Nun möchte er die Einbürgerung und stellt am 10.03.2024 einen Antrag auf Einbürgerung bei der Stadt Hannover. Hierzu gibt er diverse Unterlagen ab. Nach Überprüfung des Antrags teilt die Stadt Hannover – Einbürgerungsstelle – dem A mit Schreiben vom 10.08.2024 mit, dass er die Voraussetzungen für die Einbürgerung nicht erfüllt und man daher beabsichtige, seinen Antrag abzulehnen. A erhält die Möglichkeit zur Stellungnahme bis zum 30.08.2024, reagiert jedoch auf das Schreiben nicht. Daraufhin lehnt die Stadt Hannover den Antrag von A auf Einbürgerung mit ordnungsgemäßem Bescheid vom 15.09.2024 ab. Der Bescheid wird am 18.09.2024 bei A zugestellt. Die Frist zur Klageerhebung beträgt 1 Monat seit der Zustellung. Eine Woche später nimmt A einen Termin beim Rechtsanwalt R wahr und lässt durch R Klage gegen die Ablehnung einreichen. A verklagt nun die Stadt Hannover auf Aufhebung des Bescheides vom 15.09.2024 und Verpflichtung zur Einbürgerung. Das Klagverfahren läuft vor dem Verwaltungsgericht Hannover.

Wie kann ein Fachanwalt für Verwaltungsrecht weiterhelfen?

Fachanwalt für Verwaltungsrecht (© Gina Sanders – stock.adobe.com)Der Betroffene/Beteiligte hat im Verwaltungsverfahren das Recht auf Vertretung gemäß § 14 Abs. 1 VwVfG. So kann er sich durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen. Nach § 14 Abs. 4 VwVfG darf er zu Verhandlungen und Besprechungen mit einem Beistand erscheinen.

Von daher wird angeraten, sich in einem Verwaltungsverfahren von Beginn an von einem Fachanwalt für Verwaltungsrecht vertreten zu lassen. Dieser wird mit seiner Erfahrung und Expertise den Betroffenen bestmöglich vertreten und ihn nach erfolgter Akteneinsicht beraten und mit ihm gemeinsam eine Strategie erarbeiten. Der Fachanwalt wird die wichtigen Fristen im Auge behalten und dafür sorgen, dass die richtigen Anträge und Rechtsbehelfe zur richtigen Zeit gestellt werden.

Kosten

Die Kosten des Anwalts richten sich nach dem sogenannten Streitwert und sind vom Betroffenen als Auftraggeber zunächst selbst zu tragen. Wenn man eine Rechtsschutzversicherung für Verwaltungsrecht hat, so wird diese in der Regel die Rechtsanwalts- und auch Gerichtskosten übernehmen (abzüglich einer evtl. Selbstbeteiligung). Schon zu Beginn der Beauftragung des Anwalts sollten die Fragen der zu erwartenden Kosten erörtert werden.

Grundsätzlich gilt, dass der jeweils unterlegene Beteiligte die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. Allerdings setzt die Erstattungsfähigkeit der Kosten voraus, dass sie zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendig waren. Das bedeutete, dass man sie vernünftigerweise für erforderlich halten durfte. Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts sind stets erstattungsfähig.

Wenn man somit als Betroffener einen Rechtsanwalt einschaltet und das Verfahren gegen die Behörde „gewinnt“, dann hat die Behörde die angefallenen gesetzlichen Rechtsanwaltskosten zu erstatten. Hat man das Verfahren „verloren“, so bleibt man auf den Rechtsanwaltskosten sitzen (bzw. die Rechtsschutzversicherung übernimmt).